公益诉讼＂小专项＂办案模式探索
——以连城县检察院公益诉讼办案模式为例
连城县人民检察院 张生洪 黄辉
【内容摘要】连城县检察院积极探索公益诉讼小专项办案模式，开展了守住国家“钱袋子”、保护百姓“衣食住行”、“守护红色文物资源”等众小专项治理，通过近几年来的办案实践，总结出了公益诉讼小专项办案模式的优势，提出了如何提升小专项办案能力、实现公益保护效果最大化的建议。
【关键词】 公益诉讼 小专项 领域治理
一、“小专项”办案模式的现实可行性
2017年检察机关提起公益诉讼制度正式确立，明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域为公益诉讼办案范围，随着实践的发展，“等”外领域公益诉讼案件也不断拓展。公益诉讼办案领域涉及社会生活的方方面面，而每一个点都有可能发生公益受损的事实，众多的受损点之间又有的千丝万缕的联系，如何抓点到面，实现该领域治理效果最大化，是公益诉讼“小专项”办案模式追求的目标。
（一）何为公益诉讼“小专项”办案模式
公益诉讼“小专项”办案模式，顾名思义就是针对某一领域公益受损集中开展专项监督，通过办理多个关联案件，促进某一领域、某一行业监管完善。实践中“小专项”办案模式分为竖向和横向两类，一是竖向小专项，以上级院开展的专项为龙头和指引，基层院积极参与，采取“个案办理—总结提炼—全面推广”的集约化、一体化办案模式。二是横向小专项，以单一院为办案主体，针对某一公益诉讼领域开展的“查一案带一串”的办案模式。
（二）公益诉讼“小专项”办案模式的优势
１、立法不完善的现实需要
公益诉讼办案领域涉及的法律法规众多，有些法律法规的制定存在不够详细的情况，相关的规章制度也存在不够完备的情况。不法分子往往利用这些“漏洞”打“擦边球”，法律法规没有规定或规定不明确时，又会让行政执法人员无所适从，会出现生搬硬套法条、机械执法，造成公益受损，或以没有相关法律法规的规定为借口对违法犯罪行为姑息迁就，怠于履职。
２、执法权交叉的现实需要
现阶段，对某一个行业的管理不是由一个行政机关单独管理，例如生产安全领域，除了应急管理部门，同时还有住房建设、消防救援、公安、农业农村、城市管理等多个部门的交叉管理，监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突严重影响了安全生产监管的整体效能。这就容易造成许多问题大家都管，都管不到位。要改变这种现状，就需要执法过程遇到自己管辖范围之外的又关乎到执法结果和质量的情况做好协调工作，处理好和各个部门之间的关系，形成合力。公益诉讼“小专项”正当其时，可发挥法律权威及监督者的作用，为他们梳理执法权限，构建协调联动的监管协作。
３、扩大公益诉讼办案效果的现实需要
检察机关提起公益诉讼制度是社会治理体系的一个重大创新，作为单兵作战的基层院，如何发挥公益诉讼制度在推进完善共建共治共享的社会治理进程中的积极作用，亮出检察机关的新招牌？公益诉讼“小专项”能够发挥办理几个关联案件治理一个领域的扩大化效应，社会影响倍增，对公益诉讼的正面社会评价又会促进行政监管的自我完善。
二、连城县检察院公益诉讼“小专项”的实践探索
连城县检察院以公益诉讼“小专项”点亮公益诉讼检察品牌，开展了守住国家“钱袋子”、保护百姓“衣食住行”、“守护红色文物资源”等众小专项治理，以实实在在的成效诠释了公益诉讼检察不但大有可为，也要大有作为。
（一）守住国家“钱袋子”众小专项，依法维护国家利益。
1.税收监管小专项。税收是国家最主要的收入形式和来源，少缴漏缴税费严重损害了国家利益。连城县检察院以“税收监管”小专项为切入点，在2020年对违法占地、临时占地单位、企业、个人未缴纳耕地占用税的情形，向税务部门发出检察建议，督促其收缴耕地占用税258万余元，滞纳金50余万元；同时推动上述部门建立非法占用耕地、临时占用耕地等信息共享机制，依法规范耕地占用税征收工作，2021年完成耕地占用税完成征收1643万元，比上一年度增加153.55%。在2022年连城县检察院发现税务部门和生态环境部门衔接不畅，导致环境保护税征收工作长期挂“空挡”，应缴税款流失，连城县检察院通过制发检察建议并进行公开听证和公开送达方式，督促行政机关依法追缴税款，税务、生态环境、住房建设、农业农村等四部门率先在全市建立环境保护税征收协作配合机制，有效避免国有财产损失。
2.守护“资源费”小专项。连城县检察院为维护社会主义市场经济秩序，依法平等保护各类市场主体合法权益，打击破坏市场秩序的行为，为各类市场主体营造公平竞争的营商环境，开展“水资源费”小专项监督，会同县河长办、水利、生态环境、林业等部门对境内各水电站及相关用水企业进行全面的排查，对相关行政主管部门发出检察建议，督促收缴的水资源费90余万元、水土保持补偿费49余万元，促进水资源费（税）规范征收工作。
连城县检察院还开展了违法发放农机补贴、服刑人员违规领取养老金等小专项监督，追缴违法发放农机补贴104万余元，违规发放养老金2.513万元，依法维护国家利益和社会公平正义。
（二）“衣食住行”众小专项解决百姓心头大难题，依法保护公共利益
1.守护饮用水安全小专项。为回应人民群众反映的部分乡镇供水浑浊，饮用水不卫生的热点问题，连城县检察院开展农村饮用水安全小专项监督。办案人员深入乡镇水源地、供水企业走访调查核实，发现部分水源地未进行有效保护、自来水厂证件不全，工作人员资质不合格、设施清洗不到位等安全饮水共性问题，通过磋商、制发检察建议等行政公益诉讼诉前程序，督促属地乡镇政府对农村饮用水安全问题进行整改，相关乡镇政府高度重视，完成六处水源地的保护措施，督促相关水厂完善消毒混凝设施，并积极与县水务公司进行衔接，加快管网建设，消除农村饮用水安全隐患。开展“保障城市生活饮用水二次供水卫生安全”公益诉讼专项监督活动，与住建、城管、卫生防疫等部门对20余个学校、住宅小区二次供水卫生安全情况进行排查，针对部分二次供水水质菌落总数超标、设备清洗次数不够和未进行公布、无健康证等问题，通过行政公益诉讼诉前磋商程序，督促相关部门进行整改，打通人民群众饮用水安全“最后一公里”，切实保障人民群众用水安全。
2.守护“舌尖上的安全”小专项。随着生活节奏加快，网络经济发展，外卖食品安全问题日益成为人民群众关注的问题。为回应这一社会热点问题，连城县检察院开展外卖食品安全小专项监督，针对外卖食品安全隐患问题，通过行政公益诉讼诉前检察建议，督促相关行政主管部门整改“饿了么”“美团”平台相关商户违法行为21家，督促清理和整改下线入网餐饮服务经营主体“美团”外卖64家、“饿了么”外卖66家，有力规范外卖市场，促进外卖食品安全。药品直接关系着人民群众身体健康和生命安全，连城县检察院开展药品安全小专项监督，对零售药店有执业医师资格证无执业医师、药品销售记录不完整、药品保管拆零不符合规定等情形，通过行政公益诉讼诉前检察建议，督促相关行政主管部门进行整改，相关行政主管部门对75家药店给予警告、限期整改行政处罚，对其中7家整改不到位的给予罚款处罚，同时发放宣传资料1000余份，促进零售药店规范经营。同时对因食品药品安全违法犯罪行为受到刑事处罚或者未取得许可人事食品生产经营活动受到行政处罚的经营者未列入食品药品失信“黑名单”的情况，通过检察建议督促相关行政主管部门将17名相关人员列入食品药品严重失信“黑名单”，切实把习近平总书记提出的食品安全“四个最严”要求落实到法律监督工作中，助力“健康中国”建设。
3.守护“脚底下的安全”小专项。井盖、钉子虽小，民生事大，大街小巷的窨井盖、遗留的钉子阵，关乎群众“脚底下的安全”。连城县检察院聚焦人民群众反映强烈的热点难点问题，先后开展消除道路“钉子阵”、窨井盖安全隐患检察公益诉讼小专项监督，联合县城市管理、住建、电力、移动、联通、电信、广电、水务、交通等部门和所在镇政府组成专项小组进行排查整治，累计出动排查人员88人次，排查各类井盖722个，督促整改修复井盖83个，督促整治“钉子阵”安全隐患13处。同时依托全市首家“路长办检察联络室”，形成长效监督机制，做好日常排查整治工作，切实保障人民群众出行安全。
4.守护“生命通道”小专项。随着城镇化建设进程加快，城区新建生活小区和生活人口增长，各类交通车辆增多，出现许多消防通道被占用的情况，影响了人民群众生命财产的安全。连城县检察院开展消防安全小专项监督，针对消防通道被非法占用等安全隐患，通过行政公益诉讼诉前检察建议，督促消防救援、城市管理、应急管理、公安、所在地政府等部门开展联合执法，综合整治。促使有关部门开展联合执法行动6次，排查小区30个，整治违法占用消防车道隐患125处，清除石墩28个，切割障碍栏杆16个，责令改正83处。
（三）“守护红色文物资源”众小专项，赓续红色血脉
1.开展红色文化遗存保护监督小专项。2021年，龙岩市检察院在全市检察机关开展了为期三个月的红色遗存保护专项监督活动。连城县检察院以此次专项为契机，开展“竖向小专项”。连城是革命老区、中央苏区县，有着丰富的红色资源，不可移动红色文化遗存115处149个点，列入福建省革命保护名录的革命文物数量占全市19.12%。为保护好红色资源，传承好红色基因，连城县检察院联合县文化体育和旅游局、乡（镇）人民政府实地走访20多处文物保护单位，针对发现的现场保护范围不明确、建筑内处存在消防安全隐患、建筑物屋顶塌陷渗水、非法占用等问题，通过行政公益诉讼诉前检察建议或磋商程序，督促相关行政主管部门和所在乡镇，完成7处红色革命文物（遗存）的维修整治，推动政府每年投入200万元保护专项资金，并促成成立“连城县红色文化发展工作领导小组”，进一步健全了革命文物保障机制和宣传机制。
2.开展英烈纪念设施管理保护小专项。在开展“守护红色文物资源”众小专项过程中，连城县检察院结合开展“横向”小专项，针对部分烈士陵园等英雄烈士纪念设施建设被破坏、无人进行管理等情况，向退役军人事务管理部门、当地政府发出检察建议，督促其对英烈纪念设施进行保护，并邀请县人大、县政府、县政协有关领导以及部分人大代表开展检察建议公开送达座谈会，督促对5处革命烈士纪念设施进行修缮和维护，建立健全保护管理工作规范，加强对烈士纪念设施的日常管理和维护。
三、提升小专项办案能力的思考
专项监督，更多的体现了对类型化、领域化的法律和社会问题的一种检察关注和检察力量，向公众宣示和承诺相关社会领域治理的法律存在，能收到几倍于个案的社会效果。作为操作层面的检察机关，要有别于一般意义上基于个案、案情特定的法律程序，除提醒办案人员“自觉主动”寻找公益诉讼线索，更要强调对问题线索的再发掘和关联问题的合理合法处理。
（一）厘清职责，精准监督
在办案过程中我们经常遇到行政机关工作人员说：“这个不归我们管”“我们管了就是没效果”“我们这样走程序没错”等等，这些“履职雾霾”会让我们看不清公益保护的方向所在。这就需要我们搜集尽可能全的相关领域法律法规。所以办案人员需要有一双“慧眼”，厘清行政机关职责，只有摸清的行政机关的法律法规家底，才有底气给行政机关提出合理合法的检察建议，行政机关才会服气，才会不折不扣的落实检察建议。
（二）发散性思维模式促进领域治理揭底清仓
发散性思维在《360百科》解释为，发散性思维又称扩散性思维、辐射性思维、求异思维。它是一种从不同的方向、途径和角度去设想，探求多种答案，最终使问题获得圆满解决的思维方法。这种思维方式能让我们透过现象看本质、从不同的角度去发现公益诉讼案件线索，从不同的角度去完善一个领域的治理。例如在办理“耕地占用税保护”小专项时，发现税务部门在部分税收上需要和相关行政部门配合，只有和相关行政部门建立协助机关，完善移送机制，才能做到税费的应收尽收，办案人员从而将监督视野扩展到了环境保护税，发现了税务部门与生态环境部门衔接不畅等问题。再如同是刑事检察部门办理农机人员失职渎职的刑事案件时，我们延伸思维触角看到了追回流失的农机补贴问题。
（三）攥指成拳聚合力是专项治理关键
通过近几年的办案我们发现，行政公益诉讼案件多表现为行政机关的怠于履行职责，主要表现为：一是不知执行的法律法规的所在，一直在凭感觉、凭经验管理着某个行业。二是法律法规赋予的监管措施缺损导致无法有效履行监管职责。三是职能重叠、衔接不畅、各自为政导致执法只停留在表面搞形式。检察机关作为监督者,应转换监督思路,躬身前行,以服务和保障为出发点，构建新的合作关系,统筹协调各方利益,将原本各自为战的队伍,集结在一条主线上,共同协作,形成强大合力,发挥出检察机关在解决某个公益诉讼领域具体问题中的主导作用。
（四）一颗公益心、多条康庄道
习近平在给第二十二届国际检察官联合会年会的贺信中指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。公益诉讼检察在“四大检察”中是最年轻的业务，从试点至今，还不到十年，作为开彊拓土的一代公益诉讼检察人，为自己的工作感到神圣的同时，我们应该也感受到了压力，只要我们时时刻刻心中怀着一颗公益保护之心，时时处处观察公益受损线索，仔仔细细核对法律规定与现实差距，就会走出我们各具特色的公益保护的康庄大道。
